Ukinuto rješenje Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske od 25. travnja 2012.
Na Ustavnom sudu usvojena je žalba Vinka Mladinea na odluku Vlade iz gidine 2010. kojom je smijenjen s dužnosti predsjednika Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost. Ustavni sud je naložio Visokom upravnom sudu da provede novi postupak po tužbi Vinka Mladinea protiv odluke Vlade o njegovoj smjeni, drugim riječima da poništi svoju prethodnu odluku koja nije pravno utemeljena. Naime, u prethodnom postupku Visoki upravni sud odbacio je tužbu bivšeg direktora Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost kao nedopuštenu, zauzevši stav da je smjenjivanje Mladinea i posljedični otkaz politička odluka Vlade koja ne može biti pobijana u upravnom sporu. No, Ustavni sud poništio je spomenuto obrazloženje Visokoga upravnog suda pozivajući se, prije svega, na dio odluke o razrješenju koje je Vinko Mladineo primio od Vlade, u kojem se navodi da ima pravo na žalbu pred Upravnim sudom. Utvrđeno je i da Mladineo nije imao potrebnu pravnu zaštitu pred odlukama Vlade i Upravnog odbora Fonda kojima je smijenjen i otpušten. Ustavni sud, konačno, nije prihvatio obrazloženje Vlade da Mladineu nije mogla biti osigurana odgovarajuća pravna zaštita pred odlukama o smjeni, jer je bio u istražnom zatvoru.
Vinko Mladineo
Očito je da je i ovaj puta, kao i puno puta prije, Vlada zakazala. Vlada se nije pozvala na provođenje istrage proitiv Mladinea zbog sumnji na kriminal u upravljanju Fondom, nego na nemogućnost direktora da obnaša svoju funkciju upravo zbog istraga koje se vode protiv njega. To je Vladino neutemeljeno obrazloženje zbog kojega će bivši direktor Fonda najvjerojatnije dobiti odštetu o najmanje milijun kuna. U nastavku objavljujemo cjelovitu Odluku Ustavnoga suda Republike Hrvatske od 21. travnja 2016. godine.
Ustavni sud – Ustavna tužba se usvaja
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Broj: U-III-3519/2012
Zagreb, 21. travnja 2016.
Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Snježana Bagić, predsjednica Vijeća te suci Mato Arlović, Mario Jelušić, Antun Palarić, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo Vinko Mladineo iz Zagreba, kojeg zastupaju Vjekoslav Mladineo, odvjetnik iz Splita i Nikola Bartolić, Tomislav Bartolići Juraj Bartolić, odvjetnici iz Zajedničkog odvjetničkog društva Bartolić & Bartoliću Zagrebu, na sjednici održanoj 21. travnja 2016. jednoglasno je donio
O D L U K U
I. Ustavna tužba se usvaja.
II. Ukida se rješenje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-520/2011-6 od 25. travnja 2012.
III. Predmet se vraća Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske na ponovno odlučivanje.
O b r a z l o ž e n j e
I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM
1. Ustavnu tuž bu (i dopunu ustavne tužbe) podnio je Vinko Mladineo iz Zagreba (u daljnjem tekstu: podnositelj), kojeg pred Ustavnim sudom zastupaju Vjekoslav Mladineo, odvjetnik iz Splita i Nikola Bartolić, Tomislav Bartolići Juraj Bartolić, odvjetnici iz Zajedničkog odvjetničkog društva Bartolić & Bartolić u Zagrebu.
Ustavna tužba podnesena je protiv rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Visoki upravni sud) broj: Us-520/2011-6 od 25. travnja 2012. (u daljnjem tekstu: osporeno rješenje), kojim je odbačena njegova tužba podnesena protiv rješenja Vlade Republike Hrvatske klasa: 080-02/10-02/188, ur. broj: 50304/2-10-01 od 3. prosinca 2010. (u daljnjem tekstu: rješenje Vlade).
1.1. Tim je rješenjem podnositelj razriješen dužnosti direktora Fonda za zaštitu okoliša i energetske učinkovitosti (u daljnjem tekstu: Fond).
2. Podnositelj u ustavnoj tužbi navodi da su mu osporenim rješenjem Visokog upravnog suda povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode zajamčene člancima 14. stavkom 2., 18. stavkom 1., 19., 29. stavkom 1. i 44. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), članak 3. i 117. stavak 3. (115. stavak 3.) Ustava, te članci 6. stavak 1. i 13. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine – Međunarodni ugovori" broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst i 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija).
II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA
3. U konkretnom slučaju Vlada Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vlada) je osporenim rješenjem, na temelju članka 30. stavka 4. Zakona o Vladi Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 101/98., 15/00., 117/01., 199/03. i 77/09.; u daljnjem tekstu: Zakon o Vladi) i članka 10. stavka 4. Zakona o Fondu za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost ("Narodne novine" broj 107/03. i 144/12.; u daljnjem tekstu: Zakon o Fondu), razriješila podnositelja dužnosti direktora Fonda (na koji je imenovan rješenjem Vlade od 24. prosinca 2008.).
Obrazloženje rješenja (u cijelosti) glasi:
"Sukladno odredbi članka 10. stavka 4. Zakona o Fondu za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, Kadrovska komisija Vlade republike Hrvatske, povodom prijedloga Upravnog odbora Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, odlučila je predložiti Vladi Republike Hrvatske razrješenje Vinka Mladinea dužnosti direktora Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, što je Vlada Republike Hrvatske i prihvatila.
Slijedom iznijetoga, riješeno je kao u izreci."
3.1. Odlukom Fonda od 18. siječnja 2011. – "s obzirom na Rješenje Vlade Republike Hrvatske kojim se razrješuje Vinko Mladineo dužnosti direktora Fonda" – podnositelju je prestao radni odnos.
3.2. Podnositelj je 14. siječnja 2011. protiv rješenja o razrješenju podnio tužbu Upravnom sudu Republike Hrvatske.
3.2.1. U (upravnoj) tužbi podnositelj se pozvao na mjerodavne odredbe Zakona o fondu i Statut Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost (koji se navode pobliže u točki 5.1. ove odluke) navodeći "da je pri donošenju pobijanog rješenja kao i u postupku koji mu je prethodio povrijeđen propisani postupak … te ističe da nisu postojali razlozi za razrješenje tužitelja …".
3.3. Visoki upravni sud osporenim rješenjem od 25. travnja 2012. odbacio je tužbu podnositelja kao nedopuštenu.
U obrazloženju rješenja u bitnom je istaknuto:
"S obzirom da se ne radi o aktu donesenom u upravnoj stvari, osporena odluka Vlade republike Hrvatske ne predstavlja upravni akt u smislu … članka 6. Zakona o upravnim sporovima.
U predmetnom slučaju radi se o aktu Vlade Republike Hrvatske koja sukladno svojim ovlaštenjima vrši imenovanja i razrješenja osoba koje po zakonu imenuje, radi čega se takvo rješenje ne donosi u upravnom aktu…. vođenje upravnog spora protiv osporenog akta nije dopušteno."
III. PRIGOVORI PODNOSITELJA
4. Podnositelj u ustavnoj tužbi ističe da je "faktički neobrazloženim rješenjem Vlade RH od 03. 12. 2012. … razriješen dužnosti direktora Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost i to prije isteka mandata".
Nadalje, u ustavnoj tužbi navodi:
"U svezi samog rješenja Vlade RH od 03. 12. 2010. g. još jednom se skreće pozornost da temeljem čl. 10. st. 6. Zakona o Fondu postupak razrješenja direktora Fonda utvrđuje se statutom Fonda u skladu sa zakonom …
Statut Fonda donesen je od strane Upravnog odbora Fonda te je na njega Vlada RH dala suglasnost, a objavljen je u službenom listu RH 'Narodne novine' u brojevima … iz čega proizlazi da je Vlada RH pri donošenju pobijanog rješenja morala poštivati odredbe Statuta Fonda… rješenje Vlade RH od 03. 12. 2010. g. u obrazloženju ne sadrži nikakve navode o utvrđenim činjenica, primijenjenim
propisima, razlozima za razrješenje niti o propisanom postupku pa se može reći da rješenje Vlade RH … faktički i nema obrazloženje …
… iz obrazloženja rješenja Vlade RH od 03. 12. 2010. g. ne proizlazi da bi donositelj navedenog rješenja utvrdio da podnositelj ne bi ispunjavao obveze propisane zakonom, niti proizlazi da bi donositelj navedenog rješenja utvrdio da su nastali razlozi koji dovode do prestanka radnog odnosa.
… podnositelj nije zatražio svoje razrješenje, niti mu je dana mogućnost da se izjasni o razlozima za razrješenje koji mu uostalom nisu ni poznati budući da se u navedenom rješenju ne navode razlozi za razrješenje niti je prije toga obaviješten o vođenju postupka za njegovo razrješenje."
Posebno ističe kako "predmetna odluka Vlade RH ima sve bitne elemente upravnog akta kao takvog te da se radi o upravnom aktu u smislu čl. 5 i 6 ZUS-a te da je sud trebao donijeti meritornu odluku o podnesenoj upravnoj tužbi".
Zaključno, podnositelj predlaže usvajanje ustavne tužbe, ukidanje osporenog rješenja Visokog upravnog suda i rješenja Vlade.
IV. MJERODAVNO PRAVO
5. U konkretnom slučaju mjerodavni su dijelovi članka 30. te članci 5. i 6. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 53/91., 9/92. i 77/92.; u daljnjem tekstu: ZUS) koji glase:
"Članak 30.
Sud će rješenjem odbaciti tužbu ako utvrdi:
(…)
2) da akt koji se tužbom osporava nije upravni akt (članak 6.) (…)
(…)
Zbog razloga iz stavka 1. ovog članka sud će odbaciti tužbu u svakom stadiju postupka."
"Članak 5.
Pod organom, prema ovom zakonu, razumijevaju se državni organi i
organizacije kad u obavljanju javnih ovlasti rješavaju u upravnim stvarima.
Članak 6.
Upravni spor može se voditi samo protiv upravnog akta.
Upravni akt, prema ovom zakonu, jest akt kojim organ iz članka 5. ovog zakona, u obavljanju javnih ovlasti, rješava o stanovitom pravu ili obvezi određenog pojedinca ili organizacije u kakvoj upravnoj stvari."
5.1. Mjerodavni članci 28. stavak 3. i 30. stavak 4. Zakona o Vladi glasi:
"Članak 28.
(…)
Rješenje Vlade, odnosno povjerenstva o upravnoj stvari konačno je u upravnom postupku i protiv njega se ne može izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor."
"Članak 30.
(…)
Rješenjem se odlučuje o imenovanjima i razrješenjima te o drugim
pojedinačnim stvarima iz djelokruga Vlade."
5.2. Nadalje, mjerodavan je i članak 10. stavci 1., 4. i 6. Zakona o Fondu koji glasi:
"Članak 10.
(1) Voditelj poslovanja Fonda je direktor.
(…)
(4) Direktora i zamjenika direktora imenuje i razrješuje Vlada Republike Hrvatske na prijedlog Upravnog odbora.
(…)
(6) Djelokrug, ovlaštenja i odgovornosti te postupak imenovanja i razrješenja direktora i zamjenika direktora utvrđuju se statutom Fonda u skladu sa zakonom."
5.3. Također je mjerodavan i članak 31. Statuta Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost ("Narodne novine" broj 193/03., 118/11., 67/13., 70/14. i 155/14 – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Statut Fonda) koji glasi:
"Članak 31.
Direktor Fonda razriješit će se dužnosti i prije isteka roka na koji je imenovan kad se utvrdi da ne ispunjava obveze propisane zakonom, ako sam zatraži razrješenje ili ako nastanu razlozi koji dovode do prestanka radnog odnosa direktora.
O razrješenju direktora zbog neispunjavanja obveza propisanih zakonom odluku donosi Vlada Republike Hrvatske.
Prije donošenja odluke o razrješenju direktoru se mora dati mogućnost da se izjasni o razlozima za razrješenje.
Razriješeni direktor može protiv odluke o razrješenju tužbom tražiti sudsku zaštitu svoga prava ako smatra da je povrijeđen propisani postupak i da je ta povreda mogla bitno utjecati na odluku, ili da nisu postojali razlozi za razrješenje propisani zakonom i ovim Statutom.
Tužba protiv odluke o razrješenju podnosi se Upravnom sudu Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana primitka odluke."
V. OCJENA USTAVNOG SUDA
6. Ustavna tužba podnositelja razmotrena je s aspekta istaknute povrede ustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava koji glasi:
"Članak 29.
Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovimpravima i obvezama, …
(…)"
Navodi podnositelja razmotreni su i u odnosu na pravo koje Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine" – Međunarodni ugovori broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06., u daljnjem tekstu; Konvencija) jamči u članku 6., a koji u mjerodavnom dijelu glasi:
"Članak 6.
PRAVO NA POŠTENO SUĐENJE
1. Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi … svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj. (…)
(…)"
7. Sadržaj ustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava i člankom 6. Konvencije ograničen je na jamstva pravičnog suđenja. Sukladno tome, ocjenjujući navode ustavne tužbe sa stajališta tog ustavnog prava, Ustavni sud ispituje eventualno postojanje povreda u postupcima pred sudovima i na temelju toga ocjenjuje je li postupak – razmatran kao jedinstvena cjelina – bio vođen na način koji je podnositeljima osigurao pravično suđenje.
Ustavni sud napominje da članak 29. stavak 1. Ustava i članak 6. Konvencije osigurava svakome pravo da od suda zatraži i dobije djelotvornu sudsku zaštitu u vezi sa svojim pravima ili obvezama. Riječ je o "pravu na sud", kojemu je važan aspekt i pravo na pristup sudu.
Nesporno je da pravo na pristup sudu nije i ne može biti apsolutno. Ono je podvrgnuto ograničenjima (osobito kad je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava), budući da po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države, koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da time bude narušena sama bit "prava na sud". Takva se ograničenja također ne će smatrati suglasnima članku 29. stavku 1. Ustava i članku 6. Konvencije ako nisu propisana radi ostvarenja legitimnog cilja ili ne postoji razuman odnos razmjernosti između sredstava koja su upotrijebljena i cilja koji se namjeravao postići (usp. presudu Sotiris, § 15. i presudu Běleš, § 61., te odluku Ustavnog suda broj: U-III-1/2009 od 3. studenoga 2010. – "Narodne novine" broj 126/10.).
8. Ustavni sud također podsjeća da nije njegova zadaća preuzeti ulogu sudova, koji su prvi pozvani interpretirati zakone. To se osobito tiče interpretacije zakonskih pravila postupovne naravi, kao što su pretpostavke za podnošenje pravnih sredstava. Zadaća Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takve interpretacije sudova suglasni s Ustavom s aspekta zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda.
9. U ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud trebao je odgovoriti na pitanje:
– je li izraženim pravnim stajalištem Visokog upravnog suda o tome kako osporeno rješenje Vlade o razrješenju podnositelja "ne predstavlja upravni akt" u smislu članka 6 ZUS-a i (posljedično tome) odbacivanjem tužbe u konkretnom slučaju, podnositelju povrijeđeno ustavno i konvencijsko pravo na pristup sudu, jednog od bitnih aspekta prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. Stavkom 1. Ustava i člankom 6. Konvencije?
10. U konkretnom slučaju podnositelj je imao pristup Visokom upravnom sudu, ali samo do stupnja utvrđenja da se njegova tužba odbacuje zbog nedopuštenosti.
Međutim i dalje ostaje utvrđenje je li stupanj tog pristupa dostatan da stranci osigura "pravo na sud" sa stajališta načela vladavine prava u demokratskom društvu. Istovjetno stajalište u odnosu na članak 6. stavak 1. Konvencije zastupa Europski sud. On opetovano ističe da su pravila koja uređuju formalne "korake" koji se moraju poduzeti pri podnošenju pravnog sredstva usmjerena na osiguranje "pravilnog upravljanja pravdom" (proper administration of justice), osobito pravne sigurnosti (legal certainty).
11. Ustavni sud primjećuje da je podnositelj nakon primitka rješenja Vlade o razrješenju – sukladno uputi o pravnom lijeku da se (protiv tog rješenja), sukladno članku 28. stavku 3. Zakona o Vladi, može "pokrenuti upravni spor pred Upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku 30 dana od dana primitka ovog Rješenja" – pokrenuo upravni spor podnošenjem tužbe (tadašnjem) Upravnom sudu Republike Hrvatske.
U (upravnoj) tužbi podnositelj se pozvao na mjerodavne odredbe Zakona o fondu i Statut Fonda (pobliže navedene u točkama 5.2. i 5.3. ove odluke) navodeći "da je pri donošenju pobijanog rješenja kao i u postupku koji mu je prethodio povrijeđen propisani postupak …" istaknuvši kako "nisu postojali razlozi za razrješenje tužitelja".
Ustavni sud – s obzirom na podatke iz priloženog spisa Upravnog suda te očitovanje (odgovor na tužbu) Vlade u upravnom sporu – zaključuje da prije donošenja akta Vlade nije proveden postupak glede utvrđivanja odgovornosti (propusta) podnositelja (kao direktora) u poslovanju Fonda.
"Činjenica što tužitelju nije bila dana mogućnost da se izjasni" – prema interpretaciji odgovora na tužbu Vlade iz obrazloženja osporenog rješenja Visokog upravnog suda – "nije mogla i ne može ni na koji način utjecati na odluku jer je nedvojbeno utvrđeno niti tužitelj to osporava, da mu je od nadležnog tijela vlasti određen istražni zatvor, uslijed čega ne može ispunjavati obveze direktora Fonda propisane Zakonom i Statutom".
Ustavni sud nadalje primjećuje (iz obrazloženja osporenog rješenja Visokog upravnog suda) da Vlada u odgovoru na tužbu ističe da "osporeno rješenje o razrješenju s dužnosti nije doneseno zbog sumnje da je tužitelj počinio kazneno djelo niti zato jer mu je s tim u vezi određen istražni zatvor većzbog činjenice da zbog toga nije ispunjavao svoje obveze propisane Zakonom i Statutom".
Zaključno Vlada je predložila "da Sud tužbu odbije kao neosnovanu".
Prema zapažanju Ustavnog suda, Visoki upravni sud se, odbacivši tužbu kao nedopuštenu s obrazloženjem "da se ne radi o aktu donesenom u upravnoj stvari", nije upustio u meritorno odlučivanje u konkretnom slučaju radi utvrđivanja (odlučnih) činjenica jesu li ispunjeni razlozi za razrješenje podnositelja dužnosti direktora Fonda, pozivajući se u obrazloženju rješenja samo na odredbe članka 6. ZUS-a.
Ustavni sud primjećuje da je Visoki upravni sud u osporenom rješenju u potpunosti zanemario mjerodavne odredbe Zakona o Vladi na temelju kojih je doneseno osporeno rješenje i podnositelju dana uputa o pravnom lijeku (pravu na pokretanje upravnog spora), kao i to da se podnositelj u tužbi Visokom upravnom sudu pozvao na primjenu članka 31. stavka 5. Statuta Fonda, prema kojoj odredbi – na temelju ovlaštenja iz članka 10. stavka 6. Zakona o Fondu – "tužba protiv odluke o razrješenju podnosi se Upravnom sudu Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana primitka odluke".
12. Ustavni sud isti če kako pravo na pravično suđenje, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava, uvijek mora biti tumačeno u svjetlu vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske, kojoj je načelo pravne sigurnosti jedan od temeljnih aspekata: ono zahtijeva da sve stranke imaju djelotvorno pravno sredstvo pred domaćim sudovima koje im omogućuje da brane svoja prava.
Sukladno navedenom, ocjena je Ustavnog suda da je podnositelj, u svojstvu tužitelja u upravnom sporu, takvim postupanjem odnosno zanemarivanjem da mu je drugim, posebnim propisima (Zakonom o Vladi i Statutom Fonda), osigurana sudska zaštita protiv odluke o razrješenju, onemogućen u ostvarenju svog ustavnog prava na pristup sudu i djelotvornu zaštitu svojih prava pred sudom. Stoga je u konkretnom slučaju došlo do povrede podnositeljeva "prava na sud", a time i do povrede njegova prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava i člankom 6. stavkom 1. Konvencije.
13. Budući da je utvrdio povredu ustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava, Ustavni sud nije razmatrao povrede ostalih ustavnih prava na koje je podnositelj svojom ustavnom tužbom ukazao.
14. Slijedom navedenog, na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), odlučeno je kao u izreci odluke.
Ova web stranica koristi kolačiće za poboljšanje vašeg iskustva. Pretpostavit ćemo da se slažete s tim, ali možete to neprihvatiti i isključiti ukoliko želite. PrihvatiPročitaj više