Razvoj ustavnosti u SR Njemačkoj (14)

Uzorni ustav demokratske tranzicije

 

 

Razvitak njemačkog ustavnog sustava sadrži bitne i značajne pouke za hrvatsku i europsku ustavnost. Temeljni zakon iz 1949. godine poslužio je kao uspješni ustavni okvir dvije njemačke tranzicije: inicijalnu izgradnju demokratskog sustava iz ruševina diktature, te njegovo proširenje na post-komunistički sustav DR Njemačke poslije integracije dviju njemačkih država ugovorom iz mjeseca studenog 1990. godine.

O uspješnosti tog primjera demokratske tranzicije u svjetskim razmjerima, danas nema nikakve sumnje. Svjetski ekonomski forum, u svojem Svjetskom izvješću o konkurentnosti za 2008.-2009. godinu, svrstao je Njemačku na četvrto mjesto u kategoriji: „Djelotvornost pravnog okvira“. Hrvatska je u toj kategoriji zauzela 88 mjesto, što nedvojbeno ukazuje na važnost njemačkog modela u nastojanjima na ostvarenju sustava vladavine prava u Republici Hrvatskoj.

 

Na taj način je Temeljni zakon, zamišljen kao provizorij, u svrhu očuvanja demokratskog poretka u prijelaznom razdoblju dok njemački narod ne donese novi Ustav, poslužio kao normativna podloga razvoja ustavnog poretka zrele demokracije, a zatim bio prihvaćen kao Ustav uspješne tranzicije integrirane Njemačke.

 

Nova institucionalna rješenja

 

Temeljni zakon je već u svojem originalnom tekstu sadržavao niz novih institucionalnih rješenja, usmjerenih na osiguravanje institucionalne infrastrukture procesa tranzicije prema demokraciji. U praksi su na temelju kreativne interpretacije teksta razvijene nove, odnosno prilagođene stare, pravne teorije i pravno – političke koncepcije od ključnog značenja za ostvarenje demokratskog ustava u procesu tranzicije. Naglašena integrativna uloga Temeljnog zakona, s osloncem na demokratski osviještenu javnost, omogućila je očuvanje temeljnih načela demokracije i vladavine prava tijekom šest desetljeća, nasuprot pokušajima neprijatelja demokracije, pa i najtežim ustavnim krizama.

 

Temeljni zakon zasnovan je sa namjerom da osigura ostvarivanje i razvitak slijedećih pravno-političkih koncepcija i iz njih izvedenih načela: (1) demokracije, (2) republikanizma, (3) pravne države,(4) federalizma, (5) socijalne države. U pogledu ustrojstva vlasti, uveden je tako zvani „racionalizirani parlamentarizam“ kao model osiguranja stabilnog parlamentarnog sustava, putem „konstruktivnog izglasavanja nepovjerenja“ saveznom kancelaru.

 

Odnose između savezne države i zemalja obilježava „kooperativni federalizam“, koji po našem mišljenju može poslužiti kao model za razmatranje u pogledu regionalizacije, odnosno decentralizirane unitarne države (članci 28., 30. ali i 37. TZ). Očuvanje i razvijanje načela demokratske (i savezne) socijalne države (20. i 28. Temeljnog zakona), čak i u vrijeme najžešćih pritisaka neoliberalne doktrine i prakse, nalazi priznanje u uvjetima preispitivanja perspektiva razvoja države u uvjetima svjetske ekonomske krize najnovijeg doba.

 

Uspostavljen je snažan Savezni ustavni sud kao vrhovno sudbeno tijelo i središnja institucija tumačenja i razvijanja Ustava, sa uporištem u načelima koja sadrže članci 1. , 20. i 79. TZ. Razvitak modela „pravne države“ (Rechtsstaat), utemeljen na odlučnom djelovanju Saveznog ustavnog suda, neovisnog pravosuđa na saveznoj i na zemaljskoj razini, ali i svih ostalih institucija ustavnog sustava, vodio je u smjeru razvitka koncepcije „vladavine prava“ (rule of law), koja osim na poštivanju hijerarhije pravnih propisa inzistira i na njihovom demokratskom sadržaju i poštivanju prava čovjeka, tako da se razlika između ta dva koncepta danas gotovo potpuno izgubila. Djelotvornost ovih koncepata i institucionalnih sklopova praćeno je razvijanjem niza originalnih pravnih koncepcija i pravno-političkih teorija, u kojima je na primjeren način iskustvo američkih sudova u zaštiti ljudskih prava prilagođeno europskoj tradiciji.

 

Nove pravne koncepcije i pravno-političke teorije

 

Naglašena je uloga Ustava kao sredstva i katalizatora integracije različitih pravnih tradicija i sustava, pri čemu njemački uspjeh može zaista poslužiti kao temelj prosudbe izgleda i mogućih sredstava europske integracije. Etički koncept Ustava kao uputa za tumačenje ustavnih odredbi, posebno članak 1. Temeljnog zakona, koji određuje dužnost države da štiti  ljudsko dostojanstvo i osigurava poštivanje ljudskih prava i sloboda, poslužio je Ustavnom sudu kao polazište i oslonac smjele kreativne interpretacije ustavnih odredbi. Slične su ideje inspirirale i formuliranje članaka 1. i 3. Ustava Republike Hrvatske koji, po našem mišljenju, određivanjem načela narodnog suvereniteta i temeljnih vrednota ustavnog poretka, sadrže velike, ali djelomice potisnute, mogućnosti razvijanja mnogo aktivnije uloge hrvatskog Ustavnog suda u procesu „judicionalizacije političkog odlučivanja“, koje bitno obilježava suvremene europske političke sustave.

 

Za aktivističku ulogu ustavnog sudstva po modelu koji je uspostavio njemački Savezni ustavni sud, od krucijalne je važnosti usvajanje koncepcije izravne primjene ustavnih odredbi, koja izražava samu bit konstitucionalističke ideje, kako i sam zakonodavac podliježe ograničavanju, jer je obvezan poštivati ustavna načela, kao pravno formuliranu volju suverenog puka. Ovu koncepciju expresis verbis uređuje odredba članka 1. stavka 3. Temeljnog zakona. Ako se ustavne norme izravno primjenjuju, onda „svi građani postaju tumači Ustava“, pozivaju se na njega u svakodnevnom životu i na taj način svojim djelovanjem ostvaruju objektivni ustavni pravni poredak. U Hrvatskoj razumijevanje ovog načela probija se sporo i s poteškoćama tako da, usprkos odredbi članka 117. stavak 3. Ustava, po kojoj „sudovi sude na temelju Ustava i zakona“, imamo krajnje rijetke primjere izravne primjene ustavnih normi pred sudovima, te još uvijek nazočno stajalište kako se Ustav izravno primjenjuje samo u izuzetnim slučajevima.

 

U ranoj fazi provedbe novog njemačkog ustavnog sustava razvijena je koncepcija „borbene demokracija“, sposobne za obranu svojih vrijednosti, uz očuvanje svojih temelja i svojih načela. U to se vrijeme mislilo na prvom mjestu na obranu demokracije od unutrašnjih neprijatelja, za što je ustavnu osnovu osigurao članak 1., članak 79. stavak 3., te posebno članak 20. Temeljnog zakona, koji Nijemcima jamči pravo na otpor svakome tko pokuša srušiti ustavni poredak, u slučaju da zakažu sva druga za to predviđena sredstva. Koncepcija „borbene demokracije“, držimo, vrlo je aktualna u današnje vrijeme „rata protiv terorizma“ koji pred suvremene demokracije postavio ozbiljan problem, kako u uvjetima primjene prava na obranu, očuvati temeljne demokratske vrijednosti i načela.

 

Istaknuti njemački pisci razvijaju teoriju ustavne kulture i „ustavnog patriotizma“, za koju profesor Dieter Grimm kaže kako drugdje nije poznata, ali koja u svakom pogledu podsjeća na američku koncepciju „vjere u Ustav“. Osim političke i pravne dimenzije, ona naglašava simboličku i edukativnu dimenziju ustavnih dokumenata, koja je izuzetno važna za prihvaćanje i ostvarivanje ustavnog poretka, koje mora biti oslonjeno ne samo na stručnu, već i na najširu demokratsku javnost. Neki su američki pisci u drugoj polovici 19. stoljeća govorili čak o „obožavanju Ustava“.

 

Premda ta teorija ima brojnih protivnika, posebno onih koji a priori smatraju štetnim svaki ekstra – juridički, sociološki i interdisciplinarni – pristup na području ustavnog prava, ona je vrlo utjecajna, a po našem mišljenju izuzetno važna za tranzicijske zemlje i tranzicijska razdoblja. Ustav demokratske države ima, naime, pored ostalih, i edukacijsku ulogu. Ne tvrdimo da građani trebaju poznavati ustavne podrobnosti i finese ustavne interpretacije, niti da bi to bilo moguće postići bilo kakvom edukacijom. To bi bila fikcija, usporediva sa onom temeljnom po kojoj je svatko dužan poznavati pravne propise, pa stoga važi pravilo ignorantia juris non excusat sed nocet. Ali svi nositelji ustavom zajamčenih ljudskih prava i temeljnih sloboda, državni dužnosnici i službenici, kao i obični građani koji ne sudjeluju u procesu upravljanja osim na izborima,  mogu i trebali bi upoznati temeljni etički koncept i načelni pristup ustavotvorca, kao najpogodniji okvir za dugoročno ostvarivanje svojih legitimnih interesa.     

   

Primjeri izravnog utjecaja na hrvatskog ustavotvorca i praksu

 

Tekst Temeljnog zakona SR Njemačke konzultirali su pisci hrvatskog Ustava 1990. godine, zajedno sa drugim ustavnim tekstovima koji su služili kao okvir uspješnih demokratskih tranzicija u europskim državama. To je vidljivo iz formulacije članka 1. Ustava Republike Hrvatske, o „demokratskoj i socijalnoj državi“, te posebno u članku 3. o temeljnim vrednotama ustavnog poretka, koji na pregledan način sažima načela sadržana na nekoliko mjesta u Temeljnom zakonu.

 

No još je veći utjecaj izvršila praksa Saveznog ustavnog suda, koju je hrvatski Ustavni sud pratio i uvažavao od samog početka svojeg djelovanja u nadzoru ustavnosti i zakonitosti, te zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda povodom ustavnih tužbi. Najbolji primjer predstavlja načelo razmjernosti (proporcionalnosti) prilikom svakog ograničavanja ustavom zajamčenih sloboda i prava. Njemački Savezni ustavni sud razvio ga je prilagodbom američkog koncepta kontrole ustavnosti i zakonitosti, po kojem propisi moraju biti u razboritom razmjeru sa njihovom svrhom. Kod hrvatskog Ustava ono je, temeljem članka 15. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, uneseno u članak 17. stavak 2. Ustava, da bi ga smionom interpretacijom, po uzoru na njemački Sud, primijenio u praksi Ustavni sud Republike Hrvatske, nakon čega je uslijedilo unošenje u članak 16. stavak 2. Ustava, prilikom ustavnih promjena iz 2000. godine.

 

Drugi je primjer revizije članka 6. Ustava Republike Hrvatske 2001. godine, koji uređuje načela osnivanja i djelovanja političkih  stranaka po uzoru na članak 21. Temeljnog zakona, zahtijevajući da stranke budu ustrojene na demokratskim načelima, te da javno moraju polagati računa o svome financijskom poslovanju.

 

Izuzetno važnom osobno smatram potvrdu koncepcije po kojoj ustavni sustav, bez obzira na način nastanka i usvajanja ustavnog teksta, ne zavisi isključivo o „ustavnom trenutku“. Dokument nastao kao ustav političke zajednice u određenom „ustavnom trenutku“, svagdje i bez iznimke, čini tek početak kontinuiranog procesa ustavnog odlučivanja sukladno temeljnim načelima zajednice. To se, po mojem mišljenju, odnosi jednako i na pitanja donošenja „Ustavnog ugovora Europske Unije“, gdje je previše pozornosti bilo posvećeno procjeni postojanja „ustavnog trenutka“ za donošenje formalnog ustavnog dokumenta, dok su zanemarena postignuća dugotrajnog procesa kojim je uspostavljen zbiljski poredak, kojeg neki, vjerojatno preuranjeno, nazivaju ustavnim poretkom.

 

Njemačko ustavno iskustvo izuzetno je značajno za hrvatsku ustavnu teoriju i praksu, jer pokazuje kako dobro napisan ustavni tekst može izvrsno poslužiti svrsi kojoj je usmjerena hrvatska teorija i praksa: ostvarenju sustava demokratske države ograničene načelom vladavine prava (konstitucionalizma). Za to nužan uvjet predstavlja mehanizam prilagodbe ustavnog teksta, utemeljen na smjeloj teleološkoj interpretaciji ustavnih odredbi, ali uz striktno očuvanje temeljnih načela, kakav je uzorno i dosljedno razvijao i razvija njemački Savezni ustavni sud, uz podršku najvažnijih institucija vlasti, vodećih političkih stranaka i najšire javnosti.

 

Najvažnijom držim pouku o važnosti svijesti o važnosti Ustava u najširoj javnosti, koju dobro izražava teorija o „ustavu kao kulturi“. Ustavni tekst se ne može sam od sebe ostvarivati, niti to ostvarivanje može zavisiti o dobroj volji i etičnosti nositelja državne vlasti. Provjere, kočnice i ravnoteže koje Ustav postavlja nositeljima vlasti, ostaju mrtvo slovo na papiru ako se ne oslanjaju na demokratski orijentiranu i osviještenu javnost. 

 

Na tom je ustavnom temelju njemačka država prošla težak i mukotrpan put od okupirane države i izvanrednog stanja do „normalne države“, kako je krajem devedesetih godina prošlog stoljeća izjavio kancelar Gerhard Schröder, koja predvodi procese europske integracije na načelima kakva u osnovi sadržava Temeljni zakon. Taj proces provedbe i očuvanja temeljnog ustavnog koncepta, slobode, zaštite i javne sigurnosti usprkos ozbiljnim razdobljima sukoba i kriza, zaista predstavlja solidan njemački uzor za tranzicijske države, za Hrvatsku i za proces europske sporazumne ustavnopravne integracije.

 

 (Nastavak slijedi)

 

https://www.google.hr/?gws_rd=ssl#q=Funkcije+ustava+u+demokratskom+dru%C5%A1tvu