Bijela knjiga Europske komisije (17)

Ustavni izbor u procesu europske integracije

Već citirana Bijela knjiga Europske komisije o upravljanju Europskom unijom, objavljena u srpnju 2001. godine, premda ograničena po dosegu na instrumente i postupke donošenja odluka i njihove provedbe bila je važan korak u pripremanju rada na donošenju ključnih odluka. Bijela knjiga analizira postignuća i slabosti postojećeg složenog sustava, te ističe slijedeća načela “dobre vladavine”, koja su općenito primjenjiva pri analizi funkcioniranja demokratskih političkih sustava: otvorenost, sudjelovanje, odgovornost, djelotvornost i usklađenost, a koja imaju osnažiti primjenu temeljnih načela integracije Unije, načela razmjernosti i supsidijarnosti.

Bijela je knjiga potvrdila dva važna zaključka iz znanstvene literature:

– prvo, “da je proces donošenja političkih odluka u Uniji tako složen da jako malo običnih Europljana ima osnovnog pojma o njemu ili sa sigurnošću kazati tko je odgovoran za politike koje se primjenjuju”, te,

– drugo, “da ima malo saznanja o tome u kojoj se mjeri europsko zakonodavstvo zaista provodi širom Europske Unije … dok se općenito smatra kako je provedba daleko od jednoobraznosti i savršenstva.”

U raspravi o Bijeloj knjizi konstatirano je kako se građani osjećaju otuđenim od institucija i političkog odlučivanja u tijelima Unije, te izlazak građana na izbore za Europski Parlament stalno opada, da su postupci odlučivanja komplicirani, prespori i netransparentni, da je postojeći pravni sustav previše složen da bi bio djelotvorno proveden te da sama primjena temeljnih načela na kojima je uspostavljena Unija, kao što je solidarnost i supsidijarnost, zahtijevaju preispitivanje i usavršavanje kako bi se mogli dosljedno primjenjivati. Sam “funkcionalizam” zahtijeva preispitivanje sa stajališta spomenutih načela “dobrog upravljanja”. Postalo je jasno kako je došlo vrijeme kada treba otvoriti temeljna pitanja ustavnog izbora.

Laekenska deklaracija o budućnosti Europe iz 2001. godine,

započinje konstatacijom kako se Europska Unija nalazi na raskrižju bez presedana u njezinoj povijesti. Ta je povijest, zaključuju autori, “priča o uspjehu”, ali potrebno je donijeti važne odluke o tome kako odgovoriti na tri temeljna problema: prvo, demokratski izazov unutar Unije; drugo, nova uloga Europe u globaliziranom svijetu, treće, očekivanja europskih građana u pogledu donošenja odluka i provedbe politika u Europskoj uniji.

Temeljni smjer reforme političkih institucija naznačen je kao zahtjev za više demokratičnosti, transparentnosti i djelotvornosti u funkcioniranju institucija. To je otvorilo niz pitanja ustavne naravi: od potrebe pojednostavljenja pravnog sustava utemeljenog na tri temeljna međunarodna ugovora, preko raspodjele nadležnosti između država članica i Unije, do ustrojstva samih tijela Unije i njihovih ovlasti, te načina odlučivanja, većine potrebne za odluke, odnosno prava veta država u pojedinim područjima zajedničke politike.

Time u središte pozornosti u Europskoj uniji dolazi problem primjene federalnog načela, kao temelja udruživanja ravnopravnih subjekata, uz očuvanje samostalnosti sastavnih dijelova Unije: treba li jačati, ili uopće očuvati njezin značaj međudržavne organizacije ili pak staviti težište na one aspekte koji već danas opravdavaju tezu kako se radi o novom iznadnacionalnom entitetu? Ukratko, postavilo se pitanje je li formiranje federativne države realna alternativa današnje Unije. Time su neizbježno u središte pozornosti došla, dugo odgađana, pitanja integracije u formuliranju i provođenju vanjske i obrambene politike, a time i problem suvereniteta država članica.

Pitanje je doticano i ranije, posebno odlukama Europskog suda pravde o supremaciji europskih pravnih instrumenata nad nacionalnim zakonodavstvom. U dosadašnjem razvitku, kako primjećuje T.C. Hartley: “zanimljivo je da su federalni elementi jače izraženi unutar sudbenog i pravnog sustava Zajednice, dok su najslabiji na području politike, uključujući i tako vitalna pitanja kao što su zakonodavne i provedbene ovlasti,  oporezivanje i zajednička obrana.”

Tome se ne treba čuditi. Ova su pitanja, koliko god bila vitalna za napredak zajednice, svjesno ostavljana po strani u glavnom tijeku integracijskih procesa. Sada su ona pitanja definitivno otvorena na Konvenciji o budućnosti Europe: kako ustrojiti vladavinske institucije Unije na način kojim bi se omogućio potreban stupanj jedinstva zajednice i istodobno osigurao nužan stupanj autonomije i participacije država članica, jednako velikih i malih, gospodarski snažnih i onih slabijih, starih i novih. To je pitanje bitno u pristupu federalističke teorije, postavljano u brojnim povijesnim primjerima udruživanja država, s različitim ishodima i institucionalnim uređenjima, ali vjerojatno nikad do sada primijenjeno u tako složenoj situaciji. Ključno je pitanje načina primjene federalnog načela, a ne izbor između federacije i konfederacije, odnosno nekog “autentičnog” oblika federativne države.

(Nastavak slijedi)

https://www.google.hr/?gws_rd=ssl#q=Funkcije+ustava+u+demokratskom+dru%C5%A1tvu