Kratki vodič kroz proces državnog proračuna

Proračunski se proces na državnoj razini provodi u skladu sa Zakonom o proračunu i Poslovnikom Sabora

 

 

Svrha je ovog kratkog vodiča novim saborskim zastupnicima, ali i medijima, građanima i svima zainteresiranima što sažetije i jednostavnije prikazati inače vrlo složeni proces državnog proračuna.

Proračunski se proces na državnoj razini provodi u skladu sa Zakonom o proračunu i Poslovnikom Sabora. Premda se proračun odnosi na jednu godinu, osnovne faze proračunskog procesa – priprema, donošenje, izvršavanje i izvještavanje – traju oko dvije i pol godine. Unutar svake od tih faza proračun prolazi i kroz nekoliko koraka. Vrlo sažeta tabela i tekstualni prilog prikazuju kako bi trebao izgledati proces (ciklus) jednog državnog proračuna, na primjeru proračuna za 2021. godinu. Osim što je potrebno poznavati sami proces, građani se mogu – a novoizabrani se zastupnici i moraju – u njega i uključiti, tako što će:

 Zahtijevati od Vlade i Ministarstva financija objavljivanje točnih, pouzdanih, pravovremenih i razumljivih ključnih proračunskih dokumenata i vodiča uz te dokumente kako bi ih građani i saborski zastupnici mogli pravovremeno analizirati i iznositi svoja mišljenja.

 Zahtijevati od Vlade i Ministarstva financija da se sve faze i koraci proračunskog procesa odvijaju u zakonski propisanim rokovima. Pravovremenost je jedan od osnovnih preduvjeta donošenja što realnijih i kvalitetnijih proračunskih dokumenata, jer omogućuje da ih saborski zastupnici i svi sudionici procesa mogu prethodno proučiti i uključiti se u argumentirane rasprave.

 Analizirati ključne proračunske dokumente i postavljati pitanja o proračunu. Građani mogu zastupnike pitati osobno, u izbornim jedinicama ili putem kontakata na saborskim mrežnim stranicama. Osim toga, građani zastupniku mogu uputiti i anonimnu poruku putem web obrasca na saborskim stranicama ili slati pisma na adresu Sabora naznačujući ime i prezime zastupnika.

 Predsjednik i članovi Vlade zajednički su odgovorni za odluke koje donosi Vlada, a osobno su odgovorni za svoje područje rada. Svaki je saborski zastupnik predstavnik građana, te u njihovo ime obavlja i funkciju kontrole izvršene vlasti i može postavljati pitanja predsjedniku Vlade i članovima Vlade, primjerice na aktualnom prijepodnevu u Saboru ili pismenim putem. Budući da je Vlada za svoj rad i odluke odgovorna Saboru, zastupnici mogu i putem saborskih radnih tijela tražiti izvještaje i podatke od ministara i dužnosnika koji rukovode tijelima državne uprave, a oni su dužni na te zahtjeve odgovoriti. Zastupnicima su dostupni i svi službeni materijali, dokumenti i podaci, koji se pripremaju ili prikupljaju u radnim tijelima i stručnim službama Sabora, u Vladi, ministarstvima i drugim tijelima državne uprave, a odnose se na teme o kojima se raspravlja u Saboru.

 Zahtijevati da Sabor pravovremeno odgovara na predstavke i prijedloge građana. Prema Poslovniku Sabora, ako je predstavka ili prijedlog građana za donošenje zakona ili drugih akata upućena Saboru, predsjednik Sabora će je proslijediti predsjedniku matičnoga radnog tijela koji je dužan najkasnije u roku od tri mjeseca izvijestiti podnositelja predstavke ili prijedloga o ishodu.

 Zahtijevati osnivanje kvalitetnog saborskog ureda za analizu proračuna koji bi mogao i trebao nuditi stručnu pomoć i zastupnicima i građanima kroz obrazloženja, savjete i smjernice za lakše i brže razumijevanje često složenih i opsežnih proračunskih dokumenata, kako bi njihovo sudjelovanje bilo što efikasnije i efektivnije.

 Uključivati se u rad saborskih radnih tijela. Prema Poslovniku Sabora, radno tijelo Sabora može uključiti znanstvene i druge organizacije i pojedine stručnjake u pripremu akata ili razmatranje pitanja iz njegova djelokruga, a može predložiti Vladi da se ti poslovi povjere ministarstvima ili drugim tijelima državne uprave. U radna tijela može se imenovati, ako Poslovnikom nije drugačije određeno, do šest javnih, znanstvenih i stručnih djelatnika koji imaju sva prava člana radnog tijela, osim prava odlučivanja.

 Sudjelovati u savjetovanjima s javnošću. Državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima dužni su provoditi savjetovanje s javnošću pri donošenju zakona i podzakonskih propisa, kao i prilikom donošenja općih akata i strateških ili planskih dokumenata kad se njima utječe na interese građana i pravnih osoba (Zakon o pravu na pristup informacijama, čl. 11).1 Građani se trebaju uključiti u ta savjetovanja kako bi ona bila što kvalitetnija i inzistirati da tijela što detaljnije argumentiraju razloge prihvaćanja ili neprihvaćanja prijedloga građana.

 Djelovati putem referenduma, ako najmanje 10 posto od ukupnog broja birača zatraži referendum o prijedlogu zakona ili o drugom pitanju iz djelokruga Sabora.

 

Kako izgleda proces državnog proračuna primjerice za 2021. godinu?

Vrijeme Radnje

PRVA FAZA PRIPREMA PRIJEDLOGA DRŽAVNOG PRORAČUNA

 

Prvi korak Nacionalni program reformi i Program konvergencije

Do kraja veljače 2020. Ministarstvo financija, u suradnji s ministarstvom nadležnim za strukturne reforme i koordinaciju EU fondova, sastavlja te ministarstvima i drugim državnim tijelima dostavlja Uputu za izradu strateških planova za 2021.-23.

Do kraja ožujka 2020. Na temelju Upute, ministarstva i druga državna tijela izrađuju te Ministarstvu financija dostavljaju strateške planove za 2021.-23.

Do kraja travnja 2020. Na temelju dostavljenih strateških planova, ministarstvo nadležno za strukturne reforme i koordinaciju EU fondova, u suradnji s nadležnim ministarstvima za pojedinačne strukturne reforme, izrađuje Nacionalni program reformi, a Ministarstvo financija Program konvergencije. Oba dokumenta usvaja Vlada.

 

Drugi korak Smjernice ekonomske i fiskalne politike

Do kraja srpnja 2020. Na temelju strateških planova, Nacionalnog programa reformi i Programa konvergencije te Preporuka Vijeća EU-a za RH, Ministarstvo financija izrađuje nacrt Smjernica ekonomske i fiskalne politike za 2021.-23., koje usvaja Vlada.

 

Treći korak Upute za izradu prijedloga državnog proračuna

Do 15. kolovoza 2020. Na osnovi Smjernica, Ministarstvo financija ministarstvima i drugim državnim tijelima te izvanproračunskim korisnicima dostavlja Upute za izradu Prijedloga državnog proračuna.

 

Četvrti korak Prijedlozi financijskih planova proračunskih i izvanproračunskih korisnika

Do 15. rujna 2020. Na osnovi Uputa, proračunski i izvanproračunski korisnici izrađuju, te ministarstvima i drugim državnim tijelima dostavljaju prijedloge svojih financijskih planova.

Do kraja rujna 2020. Nadležna ministarstva i druga državna tijela usklađene prijedloge financijskih planova proračunskih i izvanproračunskih korisnika dostavljaju Ministarstvu financija.

 

Peti korak Ministarstvo financija izrađuje i Vladi šalje Nacrt državnog proračuna

Do 15. listopada 2020. Ministarstvo financija izrađuje i Vladi dostavlja Nacrt državnog proračuna za 2021., projekcije za 2022.-23. i financijske planove izvanproračunskih korisnika.

Do 15. studenoga 2020. Vlada utvrđuje i Saboru podnosi Prijedlog proračuna za 2021., projekcije za 2022.-23. i financijske planove izvanproračunskih korisnika.

 

Šesti korak Sabor raspravlja i usvaja Prijedlog državnog proračuna

Do konca 2020. U roku koji će omogućiti primjenu od 1. siječnja 2021., Sabor usvaja proračun za 2021. i projekcije za 2022.-23. te daje suglasnost na prijedloge financijskih planova izvanproračunskih korisnika.

 

TREĆA FAZA IZVRŠAVANJE DRŽAVNOG PRORAČUNA

 

Sedmi korak Izvršavanje državnog proračuna

Do 15. siječnja 2021. Na temelju iznosa planiranih državnim proračunom, Ministarstvo financija može zatražiti da proračunski korisnici izrade mjesečne financijske planove za čitavu 2021. koje mora odobriti Ministarstvo financija.

1. siječanj – 31. prosinac 2021.

Proračun se izvršava u skladu s raspoloživim sredstvima i dospjelim

obvezama.

 

Osmi korak Polugodišnji izvještaj o izvršenju državnog proračuna

Do 30. srpnja 2021. Izvanproračunski korisnici sastavljaju i Ministarstvu financija dostavljaju polugodišnje izvještaje i obrazloženja izvršenja financijskih planova za prvih šest mjeseci 2021.

Do 5. rujna 2021. Ministarstvo financija Vladi podnosi Izvještaj o polugodišnjem izvršenju državnog proračuna i financijskih planova izvanproračunskih korisnika.

Do 15. rujna 2021. Vlada Saboru upućuje Izvještaj o polugodišnjem izvršenju državnog proračuna.

 

Deveti korak Godišnji izvještaj o izvršenju državnog proračuna

Do 31. ožujka 2022. Izvanproračunski korisnici sastavljaju i Ministarstvu financija dostavljaju izvještaje i obrazloženja izvršenja financijskih planova za 2021.

Do 1. svibnja 2022. Ministarstvo financija izrađuje i Vladi dostavlja Izvještaj o izvršenju državnog proračuna i financijskih planova izvanproračunskih korisnika za 2021.

Do 1. lipnja 2022. Vlada Saboru podnosi Izvještaj o izvršenju državnog proračuna za 2021.

 

Deseti korak Proračunski nadzor i unutarnja revizija

Kako izgleda proces državnog proračuna primjerice za 2021. godinu?

 

PRVA FAZA:

PRIPREMA PRIJEDLOGA DRŽAVNOG PRORAČUNA

 

Prvi korak

 

Nacionalni program reformi i Program konvergencije

U suradnji s ministarstvom nadležnim za strukturne reforme i koordinaciju EU fondova, Ministarstvo financija sastavlja i, do konca veljače 2020., ministarstvima i drugim državnim tijelima na razini razdjela organizacijske klasifikacije dostavlja Uputu za izradu strateških planova. Ministarstva i druga državna tijela izrađuju svoje strateške planove i dostavljaju ih Ministarstvu financija do konca ožujka 2020. Na temelju dostavljenih strateških planova, ministarstvo nadležno za strukturne reforme i koordinaciju EU fondova, u suradnji s ministarstvima nadležnim za pojedinačne strukturne reforme, izrađuje Nacionalni program reformi, a Ministarstvo financija Program konvergencije. Vlada oba programa usvaja najkasnije do konca travnja 2020.

Program konvergencije definira makroekonomski i fiskalni okvir RH u tekućoj i sljedeće tri godine, s prikazom makroekonomskih kretanja, srednjoročnim proračunskim okvirom s projekcijama općeg proračuna i javnog duga, fiskalnih rizika i analizom osjetljivosti kretanja manjka/viška općeg proračuna i javnog duga te kvalitativnim i institucionalnim obilježjima javnih financija. Nacionalni program reformi definira strateški okvir za provođenje strukturnih reformi u tekućoj i sljedeće tri godine s glavnim elementima makroekonomskog scenarija i ključnim reformskim mjerama proizašlim iz strateških planova, koje država planira provesti u srednjoročnom razdoblju.

 

Drugi korak

 

Smjernice ekonomske i fiskalne politike

Na temelju strateških planova, Nacionalnog programa reformi i Programa konvergencije te Preporuka Vijeća EU-a za RH, Ministarstvo financija izrađuje i Vladi predlaže Smjernice ekonomske i fiskalne politike za 2021.-23. Vlada ih usvaja do kraja srpnja 2020., kako bi poslužile proračunskim (npr. Ministarstvo znanosti i obrazovanja) i izvanproračunskim korisnicima (npr. Hrvatski zavod za

mirovinsko osiguranje) u izradi financijskih planova. Na taj način Nacionalni program reformi, Program konvergencije i Smjernice postaju temelj provedbe svih ostalih koraka proračunskog procesa.

Smjernice ekonomske i fiskalne politike za 2021.-23. obuhvaćaju:

 ciljeve ekonomske politike za 2021.-23.;

 makroekonomski i fiskalni okvir s mogućim izmijenjenim okolnostima u odnosu na one definirane u Programu konvergencije;

 visinu financijskog plana po razdjelima organizacijske klasifikacije za prethodnu (2019.), tekuću (2020.) i tri sljedeće godine (2021.-23.)

 

Treći korak

 

Upute za izradu Prijedloga državnog proračuna

Na osnovi usvojenih Smjernica Ministarstvo financija izrađuje i do 15. kolovoza 2020. svim proračunskim i izvanproračunskim korisnicima dostavlja Upute za izradu prijedloga državnog proračuna za razdoblje 2021.-23. Na taj ih način upoznaje s osnovnim ekonomskim i fiskalnim pokazateljima te načinima i rokovima izrade državnog proračuna i poziva da samostalno izrade i obrazlože financijske planove, odnosno zahtjeve za potrebnim proračunskim sredstvima, vodeći računa o raspoloživim prihodima i vremenskim ograničenjima.

 

Četvrti korak

 

Izrada prijedloga financijskih planova proračunskih i izvanproračunskih korisnika

Na temelju Uputa, proračunski korisnici izrađuju i do 15. rujna 2020. nadležnim ministarstvima i drugim državnim tijelima dostavljaju svoje prijedloge financijskih planova, a oni ih usklađuju, usvajaju i do konca rujna dostavljaju Ministarstvu financija.

Prijedlog financijskog plana proračunskog korisnika sadrži:

 prihode po vrstama,

 rashode razvrstane prema proračunskim klasifikacijama i

 obrazloženje prijedloga financijskog plana.

I izvanproračunski korisnici istovremeno pripremaju i šalju svoje prijedloge financijskih planova nadležnim ministarstvima koja ih pregledaju i šalju Ministarstvu financija.

 

Peti korak

 

Ministarstvo financija izrađuje i Vladi dostavlja Nacrt proračuna

Nakon što nadležna ministarstva i druga državna tijela izrade i Ministarstvu financija pošalju svoje financijske planove, ono do 15. listopada izrađuje i Vladi dostavlja Nacrt državnog proračuna za 2021. I projekciju za 2022.-23. kao i financijske planove izvanproračunskih korisnika.

Ukoliko se u raspravi o predloženom državnom proračunu pojedini proračunski korisnici ili nadležni ministri ne mogu složiti s ministrom financija, on o tome obavještava predsjednika Vlade, koji donosi

konačnu odluku.

Vlada raspravlja o dostavljenim nacrtima te do 15. studenog predsjedniku Sabora dostavlja Prijedlog državnog proračuna, projekcija i financijskih planova izvanproračunskih korisnika s obrazloženjem i konačnim prijedlogom Zakona o izvršavanju državnog proračuna.

 

DRUGA FAZA:

 

USVAJANJE DRŽAVNOG PRORAČUNA

 

Šesti korak

 

Sabor raspravlja i usvaja Prijedlog državnog proračuna

U drugoj polovici studenoga, predsjednik Sabora uručuje Prijedlog državnog proračuna svim zastupnicima i predsjednicima saborskih radnih tijela (odbori, povjerenstva, itd.). Odbor za financije i državni proračun i Odbor za zakonodavstvo obavezno raspravljaju o Prijedlogu državnog proračuna i Saboru iznose svoja mišljenja, no i ostala radna tijela mogu provesti raspravu te svoja mišljenja dostaviti ili Odboru za financije i državni proračun ili Saboru. Svi zastupnici moraju na vrijeme dobiti Prijedlog proračuna kako bi ga mogli pozorno proučiti. Svaki zastupnik, klub zastupnika, radno tijelo Sabora i Vlada mogu predsjedniku Sabora predati svoje prijedloge za izmjenu i dopunu Prijedloga državnog proračuna. Takvi se prijedlozi nazivaju amandmani, a predsjednik Sabora ih mora odmah uputiti svim zastupnicima, Vladi i Odboru za financije i državni proračun te Odboru za zakonodavstvo. Sve izmjene i dopune moraju biti u skladu s utvrđenom svotom dopuštenog deficita državnog proračuna i projekcija. Amandmani kojima se predlaže povećanje proračunskih rashoda iznad iznosa utvrđenih Prijedlogom proračuna, mogu se – zbog načela uravnoteženosti – prihvatiti samo ako se istodobno predloži smanjenje drugih rashoda. Također, ne smiju biti na teret proračunske zalihe, dodatnog zaduživanja ili već ranije preuzetih obveza. O Prijedlogu proračuna konačno se raspravlja na sjednici Sabora u prosincu. Zastupnici i klubovi zastupnika redovito traže više sredstava za pojedina ministarstva i regionalne/lokalne jedinice.

Zastupnici su predstavnici građana izabrani na izborima, članovi su različitih stranaka, pa je donošenje državnog proračuna i političko pitanje koje uvelike ovisi i o odnosu snaga u Saboru. O Prijedlogu proračuna mora se provesti jedinstvena rasprava i to u načelu po razdjelima i o podnesenim amandmanima u jednom čitanju. O podnesenim amandmanima i Prijedlogu proračuna ne može se glasati prije nego proteknu tri dana od dana te jedinstvene rasprave.

Nakon što se izglasaju, provedba državnog proračuna i Zakona o izvršenju državnog proračuna postaje obvezna za sve sudionike i korisnike proračuna. Kako bi se mogli početi primjenjivati od 1. siječnja 2021., Sabor mora državni proračun i Zakon o izvršavanju državnog proračuna izglasati najkasnije do 31. prosinca 2020. U skladu s načelom transparentnosti, i proračun i Zakon o izvršenju proračuna objavljuju se u „Narodnim novinama“. Osim u slučajevima privremenog financiranja, kao što je primjerice – zbog

parlamentarnih izbora – bio slučaj s državnim proračunom za 2016., Sabor obično u prosincu usvaja državni proračun uz davanje suglasnosti za financijske planove izvanproračunskih fondova.

Ne donese li proračun prije početka proračunske godine, Sabor donosi odluku o privremenom financiranju (čl. 42.) na temelju koje će se nastaviti financiranje poslova, funkcija i programa državnih tijela i drugih proračunskih i izvanproračunskih korisnika, razmjerno rashodima izvršenim u istom razdoblju prethodne godine, a najviše do jedne četvrtine izvršenih rashoda bez izdataka. Privremeno financiranje obavlja se najduže za prva tri mjeseca proračunske godine.

 

TREĆA FAZA:

 

IZVRŠAVANJE PRORAČUNA

 

Sedmi korak

 

Izvršavanje državnog proračuna

Nakon što je proračun usvojen, Ministarstvo financija obavještava ministarstva i ostale korisnike o odobrenim novčanim sredstvima. Od 1. siječnja 2021. počinje fiskalna godina u kojoj se, u skladu s

raspoloživim sredstvima i preuzetim obvezama, izvršava proračun, odnosno prikupljaju se i troše sredstva, uz nadzor i kontrolu.

Čelnik svakog proračunskog i izvanproračunskog korisnika odgovoran je za zakonito planiranje i izvršavanje svog dijela proračuna, odnosno financijskog plana.

 

Osmi korak

 

Polugodišnji izvještaj o izvršenju državnog proračuna

Izvanproračunski korisnici do konca srpnja 2021. sastavljaju i Ministarstvu financija dostavljaju polugodišnji izvještaj o izvršenju financijskih planova. Ministarstvo financija sastavlja i do 5. Rujna Vladi dostavlja polugodišnji izvještaj o izvršenju državnog proračuna i polugodišnje izvještaje o izvršenju financijskih planova izvanproračunskih korisnika. Vlada o njima raspravlja i najkasnije do 15. rujna 2021. šalje ih na odobrenje Saboru.

 

Deveti korak

 

Godišnji izvještaj o izvršenju državnog proračuna

Fiskalna godina završava 31. prosinca 2021. Izvanproračunski korisnici sastavljaju i do konca ožujka 2022. Ministarstvu financija dostavljaju izvješća o izvršenju financijskih planova za 2021. Ministarstvo financija izrađuje i do 1. svibnja 2022. Vladi dostavlja Izvještaj o izvršenju državnog proračuna za 2021. Vlada ga usvaja, i najkasnije do 1. lipnja 2022. šalje Saboru na raspravu i odobravanje zajedno s izvješćima o godišnjem izvršenju financijskih planova izvanproračunskih korisnika. Na temelju Izvještaja o izvršenju državnog proračuna za 2021., u saborskoj se raspravi mogu utvrđivati osnove politike za iduće razdoblje, pravci za izradu proračuna, uvjeti i mjerila za financiranje državnih tijela i organizacija te drugih potreba u državi. Proračunski se proces formalno završava nakon što Sabor usvoji Izvještaj o izvršenju godišnjeg državnog proračuna. Tako je, primjerice, proračunski proces za 2018. formalno završio 18. Listopada 2019., kad je Sabor usvojio Izvještaj o izvršenju državnog proračuna za 2018.

 

Deseti korak

 

Proračunski nadzor, unutarnja i vanjska revizija

U svim fazama i koracima proračunskog procesa paralelno se odvijaju unutarnji i vanjski proračunski nadzor te revizija trošenja sredstava.

Sektor za financijski i proračunski nadzor obavlja stalni vanjski proračunski nadzor svih proračunskih i izvanproračunskih korisnika, trgovačkih društava te drugih pravnih i fizičkih osoba koje dobivaju

sredstva iz proračuna i financijskih planova izvanproračunskih korisnika kao i nadzor korištenja kreditnih sredstava s osnove jamstva države. Osim toga, dio službenika u svim proračunskim i izvanproračunskim korisnicima obavlja unutarnji proračunski nadzor. Cilj je nadzirati zakonitost, svrhovitost i pravodobnost naplate i korištenja proračunskih sredstava kako bi se svrhovitim mjerama mogle onemogućiti nepravilnosti, prijevare i pogrešno upravljanje, a time spriječiti i moguće štetne posljedice.

Sektor za financijski i proračunski nadzor obavlja nadzor na temelju predstavki građana, zahtjeva središnjih tijela državne uprave, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i drugih pravnih osoba, te po nalogu ministra financija. Nepravilnosti u upravljanju sredstvima državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave svatko može prijaviti i na adresu Ministarstva financija.

Zbog složenosti i važnosti proračuna, način korištenja sredstava državnog proračuna od iznimnog je općeg interesa javnosti. Stoga i Državni ured za reviziju (DUR) između ostaloga provodi godišnje revizije državnog proračuna i svih njegovih korisnika, uključujući i pravne osobe

– koje se financiraju iz državnog proračuna,

– kojima je osnivač RH,

– u kojima RH ima većinsko vlasništvo nad dionicama/udjelima,

– koje sredstva za rad osiguravaju iz obveznih doprinosa, članarina ili drugih prihoda propisanih zakonom,

– koje u RH koriste sredstva EU-a, međunarodnih financijskih mehanizama i drugih međunarodnih organizacija ili institucija za financiranje javnih potreba

– te pravne osobe (kćeri) koje osnivaju pravne osobe čiji je osnivač RH.

Svake godine, DUR obavlja i reviziju izvještaja o izvršenju državnog proračuna za prethodnu godinu, o čemu do 1. lipnja izvještava Sabor. Nakon rasprave u Saboru, to se izvješće objavljuje na mrežnoj

stranici DUR-a.

DUR utvrđuje jesu li godišnji financijski izvještaji sastavljeni u skladu s mjerodavnim financijsko-izvještajnim i pravnim okvirom. Također, ocjenjuje ostvaruju li se programi, projekti i aktivnosti subjekta revizije učinkovito, odnosno prema načelima ekonomičnosti, djelotvornosti i svrsishodnosti i mogu li se poboljšati.

 

Institut za javne financije