Ustavna vladavina i demokracija (2)

Temeljni koncept odnosa demokracije i ustavne vladavine

 

 

Demokracija je sustav u kojem vladu formira većina izražena na slobodnim i kompetitivnim izborima, dok neke odluke donose birači izravno na referendumu. Ustav kao pravni akt stvara temelje za uspostavljanje ustavne (konstitucionalna) vladavine i demokracija, uzajamno su povezani, a ipak različiti pojmovi. Latinska riječ »constitutio« je u klasičnom rimskom pravu označavala značajnije propise koji su uređivali pitanja državnog ustrojstva i ovlasti pojedinih državnih dužnosnika. U Hrvatskom jeziku primjetna je povezanost pojma „ustav“ sa pojmom „ustava“ (brana) i „ustavljati“ (braniti, kočiti) koja je vjerojatno u vezi s tradicionalnom funkcijom ustavnih dokumenata kao oslonca pridržane državne suverenosti (o čemu opširno govore Izvorišne osnove Ustava RH).

Konstitucionalizam predstavlja ideju pokoravanja zakonima a ne ljudima (sub lege, non sub homine). Ustavna vladavina je vladavina u kojoj je svaki nositelj vlasti ograničen ustavom i pravom. Ona izražava shvaćanje kako je svaka vlast podložna pogreškama i zloporabama, pa treba biti ograničena sustavom ustavnih pravila. Nota bene i demokratski politički procesi odvijaju se u okvirima određenim ustavnim pravom. Niti sam narod kao nositelj suvereniteta, niti parlament kao narodno predstavništvo. Za razumijevanje i prosudbu stupnja ozbiljenja ovog koncepta u okviru pojedine političke zajednice, važno je razumjeti pojmove: demokratski ustav, ustavna vladavina i konstitucionalizam.

 

Demokratski ustav

 

Ustav je u suvremenom značenju pojma najviši i temeljni zakon u državi. To je akt kojim se uspostavlja politički i pravni poredak, pa s njime moraju biti usuglašeni svi akti i postupanja javne vlasti i građana. Njegova nadzakonska pravna snaga zasniva se na posebnom postupku donošenja i mijenjanja, koji izražava suverenitet ustavotvorne vlasti, te se razlikuje od postupka donošenja zakona i onda kad isto tijelo donosi oba akta. On je zbog toga tradicionalno, posebno u Hrvatskoj, bio na prvom mjestu politički, programski, a tek potom i pravni dokument. No bit ostvarenja ustavne vladavine je u tome da ustav postane na prvom mjestu pravni dokument, to jest sustav provedivih pravnih normi, čije kršenje je sankcionirano pravom.

 

Ustav i zakoni moraju omogućiti uspostavljanje djelotvorne javne vlasti, jer je ono u interesu društvene zajednice, ali je istodobno moraju ograničiti kako bi se spriječile zlouporabe. Bit ustava je u ograničavanju vlasti. Zanimljivo je kako na to ukazuje i samo podrijetlo riječi »ustav«u hrvatskom jeziku, od »ustava«, što označava branu ili prepreku, za razliku od niza drugih jezika gdje je težište na ustrojstvu (constitutio) države odnosno vlasti. Ograničavanje pak, mora biti takve prirode da omogući nužno potreban stupanj djelotvornosti vlasti, ali istodobno spriječi njezina presizanja u zaštićeno područje građanskih sloboda i prava. To je, dakako, teška zadaća, jer je potrebno uspostaviti ravnotežu između proturječnih zahtjeva za ograničenom ali djelotvornom vlasti. No ono je izuzetno važno za svaku demokratsku državu. Jedna od najčešće citiranih izreka u političkim znanostima jest izreka kako svaka vlast kvari svoje nositelje, a apsolutna vlast kvari ih apsolutno. No istinita je i tvrdnja američkog politologa Roberta Dahla: ako svaka vlast korumpira, odsustvo vlasti korumpira apsolutno.

 

Naziv ustava zaslužuje samo demokratski ustav. Na to upozorava Giovanni Sartori: “Za svaku sigurnost (makar je to jasno i bez posebnog isticanja), ustav je projekt ili okvir vladavine slobode. U običnom  govoru, uslijed nemara smo prihvatili običaj da svaku i sve državne oblike nazivamo ustavima.  Ispravno služenje pojmovima pak, zahtijeva shvaćanje kako se sa stajališta konstitucionalista … ustavima smiju nazivati samo oni državni oblici u kojima smo (kako je kazao Rousseau) slobodni jer nad nama vladaju zakoni a ne drugi ljudi.”

 

To je važno naglasiti, jer demokratski režimi, usprkos valovima demokratizacije u drugoj polovici 20. stoljeća, ne samo da nisu prevladali, nego su mogući i razni oblici regresije u stanja autokracija, sa bezbrojnim inačicama. Autokratski režimi također donose svoje ustave, jer je to važno sredstvo političke legitimacije režima. Cilj i svrha donošenja demokratskog ustava je uspostavljanja demokratskog ustavnog poretka, što je u većem djelu današnjeg svijeta opće prihvaćeno kao cilj i izvor legitimacije vlasti. Minimalni zahtjev provjere demokratskog sustava je postoji li istinska mogućnost smjenjivanja vlasti (vladajuće stranke) na poštenim kompetitivnim izborima. Razvijena demokracija uključuje brojne druge zahtjeve i kriterije, koje dalje prikazujemo pod naslovom „Europska načela dobre vladavine“.  Ipak, smatra se da je demokracija sustav koji, kako je rekao veliki britanski državnik Winston Churchil (1874-1965), koliko god – kao i sva ljudska djela nesavršen – ipak najbolji sustav upravljanja koje je tijekom povijesti izumilo Čovječanstvo.

 

Ustavna vladavina i sustav upravljanja (governance)

 

Ustavna vladavina (constitutional governance) označava oblik uređenja političke zajednice (politički režim) u kojoj je vlast, pa i najviša, ograničena ustavom i pravom. Ideja ustavne vladavine odražava stari demokratski ideal po kojem se građani ne pokoravaju drugim ljudima, već zakonima: non sub homine sed sub lege. Premda je nastala kao sredstvo ograničavanja državne vlasti, ona nije ograničena na državu. Na konceptu ustavnosti temelji se i moderna teorija upravljanja zajednicom (governance), koja nastoji utvrditi zbiljske putove donošenja političkih odluka i korištenja političkog utjecaja u političkoj zajednici, koji daleko prelaze, a često su i sakriveni odredbama i institucijama formalnog ustavnog poretka.Koncept ustavne vladavine utemeljen je na idejama vladavine prava i konstitucionalizma.

 

Vladavina prava (rule of law) i pravna država

 

Pojam vladavina prava označava sustav političke vlasti utemeljen na poštivanju ustava, zakona i drugih propisa, kako od strane građana (adresata pravnih normi), tako i od samih nositelja državne vlasti (adresanata pravnih normi). Svi zakoni, drugi propisi, kao i postupci nositelja vlasti imaju biti utemeljeni za zakonu, odnosno na zakonu utemeljenom propisu. To izražava ustavno načelo ustavnosti i zakonitosti. U članku 3. Ustava Republike Hrvatske načelo vladavine prava utvrđeno je kao jedna od temeljnih vrednota Ustava i temelj za njegovo tumačenje. U članku 5. načelo ustavnosti i zakonitosti formulirano je na slijedeći način: 1. zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi s Ustavom i zakonom; 2. Svatko je dužan držati se Ustava i prava i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske. 

 

Koncept vladavine prava nije ograničen samo na formalno poštivanje načela ustavnosti i zakonitosti, već zahtijeva da ustav i zakoni imaju određen sadržaj, primjeren demokratskom sustavu, tako da služe zaštiti ljudskih prava i sloboda u odnosima građana i tijela javne vlasti, u okviru demokratskog političkog sustava. Ustavni sud RH je to stajalište teorije prihvatio i ponovio u svojoj odluci još 1996. godine i ono se smatra čvrsto uspostavljenim kriterijem za prosudbu ustavnosti zakonodavstva.

 

Često se naglašava kako jedino demokratski ustav može osigurati ozbiljenje načela vladavine prava. Formalno poštivanje i provedba nedemokratskog ustava i zakona kojima se povređuju ljudska prava, suprotno je konceptu vladavine prava. Zbog toga zakonodavac mora biti razborit i umjeren, te čuvati dignitet zakona. Još je rimski pisac Tacit zaključio: „kada je država najiskvarenija, najviše je zakona.“ Srodan povijesni koncept pravne države (Rechtstaat), razvijen u njemačkoj doktrini krajem 19. i početkom 20. stoljeća, stavljao je veći naglasak na samu hijerarhiju i poštivanje pravnih propisa, nego na njihov sadržaj. Treba spomenuti i francuski koncept pravne države utemeljene na vladavini zakona (etat de droit). U suvremenom razvoju, možemo kazati kako je procesom konvergencije načelna razlika između koncepta vladavine prava i pravne države postala zanemariva, a supremacija ustava prihvaćena u zemljama tradicije pozivanja na zakone. Dakako, značajne razlike među tim pravnim sustavima i dalje postoje.

 

Konstitucionalizam

 

Pojam konstitucionalizma mogli bismo prevesti na Hrvatski kao „ustavnjaštvo“, ali kako taj prijevod nije postao konvencionalnim ostajemo pri uobičajenoj tuđici konstitucionalizam.

 

Konstitucionalizam obuhvaća:

– skup političkih i pravnih teorija kojima je zajedničko što, polazeći od načela narodnog suvereniteta utemeljenog na idejama prirodnog prava, zahtijevaju da javna vlast u obnašanju svojih funkcija mora poštivati ograničenja i pravne postupke što ih uređuje ustav kao najviši pravni akt i na temelju njega doneseni zakoni,  te djelovati u interesu pojedinaca članova političke zajednice;

– sustav ustavnih institucija usmjerenih na ostvarivanje ustavne vladavine, putem ograničavanja i uzajamnog nadzora svih nositelja vlasti u državi, utemeljenih na primjeni načela diobe vlasti, ustavnosudskog nadzora zakonodavstva, neovisnosti sudbene vlasti, decentralizacije i lokalne samouprave, te ustavnim jamstvima zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda;

– zbiljski demokratski politički sustav (realni ili živi ustav) koji pretežito djeluje sukladno navedenim načelima i u okviru iz njih izvedenih institucionalnih rješenja. U takvom sustavu vlast je utemeljena na povjerenju birača, izraženom na izborima, i odgovorna pred narodom, odnosno od njega izabranim predstavničkim tijelima. Zbog toga ona vodi računa o supremaciji ustava u pravnom sustavu i praktičnom djelovanju. 

 

Obilježja ustavne vladavine

 

Građani imaju ustavno pravo i zbiljsku mogućnost na općim izborima mirnim putem smijeniti nositelje vlasti. To je minimalni uvjet koji valja ispuniti da bi se neka država mogla odrediti kao demokratska. No važni su i dodatni uvjeti razvitka demokracije, koju bismo mogli izjednačiti s pojmom dobre vladavine, o čemu govorimo kasnije.

 

Zakoni su podvrgnuti nadzoru ustavnosti. Kršenja ustava od strane najviših nositelja vlasti, sprečavaju se uzajamnim nadzorom i mogućnošću djelovanja jednih na druge. Na svim razinama provodi se strogi nadzor zakonitosti obavljanja svih javnih ovlasti. Jamstva ljudskih prava i temeljnih sloboda poduprta su djelotvornim sustavom pravne zaštite i sankcija za njihovo kršenje (ubi jus ibi remedium).  

 

Državna tijela izražavaju državni suverenitet prema drugim državama i međunarodnim organizacijama, ali nisu nositelji suvereniteta unutar države, jer on pripada narodu kao ukupnosti svih državljana (narodni ili pučki suverenitet), već samo obnašaju određene funkcije u interesu političke zajednice, na način predviđen ustavom i zakonima, te na temelju mandata stečenog od naroda putem izbora. Svako državno tijelo ograničeno je u svojem djelovanju pravom: zakonodavno tijelo mora se pridržavati ustava; a izvršna i sudbena vlast ustava i zakona.

 

Za razumijevanje tog zahtjeva, odnosno ograničenja, vrlo je korisno upoznati se s osnovama teorije extra vires, razvijene još u engleskom srednjevjekovnom pravu. Pojedinci u državnim tijelima djeluju u ime države jedino i isključivo dok se kreću unutar granica svojih ustavom i zakonom utvrđenih ovlasti. Kad ih prelaze, djeluju extra vires, u svoje ime, kao privatne osobe, i osobno su odgovorni za takvo djelovanje. No i sam nositelj suvereniteta, narod, kao i parlament kao zastupnik naroda, vezan je ustavnim okvirom i ustavnim odredbama, dok god je ustav na snazi te se ima kretati u okviru dodijeljenih ovlasti. Teorija extra vires od značaja je i kod prosudbe postupanja središnjih tijela u složenim državama i državnim zajednicama.

 

Borba za pravo

 

Vidljivo je kako navedeni zahtjevi ustavne vladavine nisu u cijelosti ispunjeni. Možemo kazati kako je njihovo ispunjavanje predmet stalne borbe za uspostavljanje i održavanje stabilnog ustavnog sustava. Također moramo upozoriti da taj proces ni u kojem slučaju nije ireverzibilan. Kako su isticali brojni pravni filozofi, održavanje objektivnog pravnog poretka dolazi putem borbe za pravo.

 

Politički sustav ne čine samo institucionalne strukture pravnih pravila, nego i strukture svijesti koje uobičajeno nazivamo političkom i pravnom kulturom. O njima ovisi položaj i utjecaj ustava u političkoj zajednici. U demokratskim političkim zajednicama ustavi su temelj, okvir i oslonac razvoja političkog sustava utemeljenog na vladavini prava, a vlast se smjenjuje na izborima. U autokracijama ustavi su privid, blještavi izlozi što se pokazuju svijetu i vlastitom narodu kako bi ga se prevarilo u pogledu tiranske naravi vlasti, a vlast se smjenjuje pobunom unutar vladajućih elita ili revolucijom masa.

 

U državi koja prolazi kroz proces „tranzicije prema demokraciji“ položaj i ulogu ustava u cjelokupnom političkom sustavu određuje specifična mješavina elemenata jednog i drugog sustava. Najveće dostignuće demokracije u ranoj tranzicijskoj državi jest etablirana mogućnost da se vlast smijeni, kako se govorilo, 'bez ispaljenog metka', prema rezultatu slobodnih i poštenih  izbora. Ostali uvjeti, kao što je to odgovornost vlasti, participacija građanstva, konzistentnost odluka, pravna sigurnost, nepolitičnost državnih i javnih službi, umjerenost pri uporabi državne prisile, uglavnom u punoj mjeri nisu ostvareni.

 

Najvažnije je razumjeti i stalno držati na pameti kako niti u jednom od navedena tri tipa političkog poretka, proces institucionalizacije i razvoja demokratskog političkog sustava nije dovršen i konačan, niti ireverzibilan. Jednostavno rečeno, u svakom od tri navedena tipa političke zajednice vodi se svakodnevno borba za pravo, ali su načini kako se ta borba manifestira bitno različiti.

       

U demokratskom društvu borba za pravo odvija se pretežno kroz razvijeni sustav institucija koje pružaju zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Ustav je općeprihvaćen kao osnovni politički instrument društvene integracije i temelj unutar kojeg se odvija politička borba oko vlasti, te rješavaju sporovi između pojedinaca i pravnih osoba. U odnosima s državnim službama i službenicima građani se redovito pozivaju na ustav i ovi to uvažavaju. Znade se da se ustav primjenjuje izravno i da je to pravni akt za čije kršenje slijede sankcije.  

       

U suvremenim autokracijama borba za ustavnost prigušena je ali tinja, vodi se potajno u očekivanju povoljnog trenutka za demokratske promjene. Ustav služi vlasti za legitimiranje pred 'međunarodnom zajednicom', prvenstveno pred velikim silama. Građanin koji se poziva na ustav sumnjiv je i evidentira se u dosjeima „službi“ kao potencijalni 'unutrašnji neprijatelj'. Ustav je formalno 'na snazi', ali o tome hoće li se i kako primijeniti odlučuje ad hoc 'mudro rukovodstvo'. Ustav se u teoriji smatra programskim dokumentom, koji se ne može izravno primjenjivati.

 

U povoljnom povijesnom trenutku, ustav može poslužiti kao oslonac rušenja autokratske vlasti ili za mirnu smjenu vlasti koja vodi promjeni sustava. Upravo to se dogodilo u Hrvatskoj 1990. godine. Opće prihvaćenim tumačenjem, proturječje između nedemokratskih (jednopartijskih) odredaba u jednom djelu Ustava SR Hrvatske iz 1974.(namijenjenom za unutarnju uporabu), i demokratskih jamstava slobode političkog udruživanja i djelovanja u njegovom drugom djelu o ljudskim pravima i slobodama (namijenjenom za 'stjecanje ugleda u (slobodnom) svijetu'), omogućilo je donošenje izbornog zakonodavstva, održavanje višestranačkih izbora i mirnu smjenu vlasti. Hrvatska je postala dio procesa na koji se u tom svijetu gledalo kao na 'ustavne revolucije'.

 

(Nastavak slijedi)

 

https://www.google.hr/?gws_rd=ssl#q=Funkcije+ustava+u+demokratskom+dru%C5%A1tvu